關于“未驗先投”環境違法案件的法律適用問題
【谷騰環保網訊】自《中華人民共和國環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》修訂以來，在各級生態環境部門查處的案件中，“未批先建”和“未驗先投”案件占了很大比例。究其原因，主要還是因為建設項目審批手續是環境管理的第一個門檻，多數企業存在法律認識不足、環境管理重視不夠的問題，導致違反建設項目“三同時”的案件時有發生。同時，對“未驗先投”違法行為案件的查處還存在一些爭議，撰寫本文的主要目的，也是希望通過分析和討論，提出相應的觀點，供大家參考。
“未驗先投”環境違法行為涉及的主要法律規定
《中華人民共和國環境保護法》第四十一條規定：“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置”。
《建設項目環境保護管理條例》第十九條規定：“編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。”第二十三條第一款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”
“未驗先投”環境違法行為的主要類型
從前述法律規定可以看出，“未驗先投”違法行為實質上是對于違反建設項目“三同時”有關要求的環境違法行為的統稱。在執法實踐中，大概分為以下幾種情況：
一是沒有建設應該建設的配套環境保護設施就投入生產的；
二是雖然同時建設了配套的環境保護設施，但未經驗收就投入生產的；
三是雖然同時建設了配套的環境保護設施，但驗收不合格就投入生產的；
四是雖然同時建設了配套的環境保護設施，但在驗收過程中通過弄虛作假而驗收合格，并投入生產的。
上述四種情形中，最常見的是第一種和第二種，我們常常說到，“未批先建”環境違法行為和“未驗先投”環境違法行為就像是孿生兄弟：如果一個建設項目發生了“未批先建”環境違法行為，那么這個建設只要正式投產，那一定存在“未驗先投”的環境違法行為；如果一個建設項目存在“未批先建”環境違法行為，但是卻完成了環境保護設施竣工驗收，那么這個項目的竣工驗收一定存在造假行為。
能得出這樣的結論，主要原因還是環境影響評價制度本身來決定的。建設項目要實施環境保護竣工驗收，就必然要有驗收的依據和條件，而驗收的依據中，環評文件的批復是必不可少的要件。
在環境影響評價制度體系中，環境影響評價文件（報告書和報告表）是企業的自主承諾，而環境行政主管部門對環境影響評價文件的批復則是確定項目合法性的法定文件，缺少環境行政主管部門批復的建設項目，其組織實施的竣工驗收就會缺乏法定依據。
“未驗先投”環境違法行為的法律特征及構成要件
1.“未驗先投”環境違法行為是一種不作為的違法行為。在實踐中，發生“未驗先投”環境違法的原因，是企業和有關生產經營單位沒有按照法律規定的要求組織開展竣工驗收就進行項目投產，從違法的根本性來看，這是一種怠于履行法定義務的不作為式違法。
2.“未驗先投”環境違法行為具有連續性和持續性。企業和有關生產經營單位沒有按照法律規定的要求組織開展竣工驗收就進行項目投產，其在生產經營期間就會導致“未驗先投”的狀態持續存在，因此“未驗先投”環境違法行為具有連續性和持續性的特點，生態環境部出臺的有關執法解釋也持相同觀點。（參見：原環境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環政法函〔2018〕31號））
3.“未驗先投”環境違法行為的構成要件。根據《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用……”。從該規定可以看出，構成“未驗先投”環境違法需要同時具備二個大前提，一是企業違反了建設項目“三同時”要求，二是“建設項目正式投產或使用”。如果建設項目已經建成，但尚未正式投產，則不構成“未驗先投”違法行為。
阻斷“未驗先投”環境違法行為連續性的法定事由
雖然“未驗先投”違法行為具有連續性和持續性的特征，但是這并不代表“未驗先投”違法狀態會永遠持續存在，“未驗先投”違法狀態可能會因為發生法定事由而中斷，主要有以下幾種情況：
一是企業依法完成建設項目環境保護竣工驗收。這是最常見的情況，在履行完畢“三同時”相關要求后，“未驗先投”違法行為就不再存在。
二是企業永久性停產（亦或長期性停產）或關閉。如果企業已經實施了“未驗先投”違法行為，但“投產或生產”行為已經終結的，則“未驗先投”違法行為就不再具有連續性，根據《行政處罰法》第三十六條規定，“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”，企業如果生產行為終結，就表示“未驗先投”行為已經終了，則應當根據正式停止生產的時間來計算行政處罰的追溯時效。
這一情況常見于企業整頓、合并過程中發生的停產，以及在有關自然保護地范圍內發生的保護措施管控調整被勒令停產等情形。在此情形下，執法機關需要充分考慮建設項目是暫時性停產整治還是永久性停產、或停業等客觀條件，依法作出處理。
三是因“未驗先投”違法行為被責令改正后拒不改正的。該情況比較特殊，但在執法實踐中會經常遇到，例如：某企業因“未驗先投”違法行為被處以罰款、同時被責令改正，但是在該處罰決定執行完畢后、在責令改正的期限內未進行履行建設項目環境保護竣工驗收手續拒不改正的，行政執法機關在下一次檢查中發現企業仍然存在“未驗先投”違法行為的，該如何處理呢？
首先需要明確的是，在行政執法機關已經作出“責令改正”的行政命令的情況下，“未驗先投”環境違法行為已經被發現并作出處理，“責令改正”的行政命令對“未驗先投”違法行為連續性就產生了法定的中斷事由。因此，即使《行政處罰法》規定“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，在我們舉例的案件中發現企業拒不改正“未驗先投”的違法行為，是可以再次作出處理的。
另外比較有爭議的一個問題就是，發生法定中斷事由以后，如果在二次執法檢查時與前一次“責令改正”期限屆滿的時間間隔超過二年，能否適用行政處罰關于追溯時效的規定，目前尚未有具體的規定。我們認為雖然前一次責令改正的行政命令有具體的改正期限，但是并沒有改變“未驗先投”違法行為具有連續性的特點，在后續的執法檢查中，如果發現企業存在“未驗先投”且具有連續性的，依然可以作出處理。
作者系云南弘石律師事務所專職律師
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